Intern salderen

Raad van State past rechtspraak over intern salderen aan: ook bestemmingsplannen onder verscherpt regime

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 december 2024 een belangrijke koerswijziging doorgevoerd. Het kwam erop neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken in de voortoets, dus bij de vraag of significante gevolgen van een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling op voorhand kunnen worden uitgesloten. Op basis van de uitspraak van 14 januari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:193) geldt het strenge regime voor ‘intern salderen’ – dat eerder al gold voor vergunningen – ook voor bestemmingsplannen. Dit heeft grote gevolgen voor gemeenten die nieuwe ontwikkelingen mogelijk willen maken in stikstofgevoelige gebieden.

Wat is intern salderen?

Intern salderen is een techniek die gemeenten en provincies kunnen gebruiken om nieuwe activiteiten mogelijk te maken die stikstof uitstoten, zonder dat dit leidt tot extra druk op kwetsbare natuurgebieden. De gedachte is simpel: als je ergens nieuwe stikstofdepositie toestaat, moet je dat compenseren door elders binnen hetzelfde plan of project de depositie te verminderen. Per saldo blijft de totale uitstoot dan gelijk of neemt zelfs af.

Een voorbeeld: een gemeente wil woningbouw toestaan op een locatie waar nu een bedrijf zit dat stikstof uitstoot. Als het bedrijf stopt en de woningen minder stikstof uitstoten dan het bedrijf deed, kan de gemeente dit ‘salderen’: de nieuwe woningen zijn toegestaan omdat de totale stikstofdepositie afneemt.

Wat was het probleem?

Tot voor kort gold voor bestemmingsplannen een soepeler regime dan voor vergunningen. Bij vergunningen had de Raad van State al in december 2023 strenge eisen gesteld: gemeenten moesten niet alleen aantonen dat de totale depositie afnam, maar ook dat de vermindering van stikstof daadwerkelijk zou plaatsvinden (het zogenaamde ‘additionaliteitsvereiste’).

Voor bestemmingsplannen gold dit niet. Daar mocht worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het oude plan bood, ook al werd die maximale uitstoot in de praktijk nooit gehaald. Dit verschil leidde tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid.

De nieuwe lijn: ook bestemmingsplannen onder verscherpt regime.

In de uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4990) trekt de Afdeling deze lijn door naar bestemmingsplannen. Voortaan geldt ook hier:

• Vermindering moet reëel zijn: de afname van stikstofdepositie moet daadwerkelijk plaatsvinden, niet alleen theoretisch mogelijk zijn.
• Vergewisplicht: het bevoegd gezag moet zich ervan vergewissen dat de vermindering ook echt optreedt. Dit kan bijvoorbeeld door te controleren of een bedrijf daadwerkelijk stopt of door juridische instrumenten in te zetten die garanderen dat de oude activiteit niet meer kan worden uitgeoefend.
• Geen automatische saldering: het volstaat niet meer om te verwijzen naar wat het oude bestemmingsplan maximaal toestond. Er moet worden gekeken naar de feitelijke situatie.

Waarom deze wijziging?

De Raad van State motiveert de koerswijziging met het belang van rechtseenheid en effectieve natuurbescherming. Het zou onlogisch zijn om voor vergunningen strenge eisen te stellen, maar voor bestemmingsplannen – die vaak een veel bredere reikwijdte hebben – soepeler te zijn. Bovendien moet worden voorkomen dat gemeenten op papier salderen met stikstofruimte die in werkelijkheid nooit vrijkomt.

De Afdeling erkent dat deze wijziging gevolgen heeft voor lopende procedures en plannen die al in voorbereiding zijn. Toch vindt zij dat de belangen van natuurbescherming en rechtszekerheid zwaarder wegen dan het belang van gemeenten om vast te houden aan de oude, soepelere lijn.

Wat betekent dit in de praktijk?

Voor gemeenten en projectontwikkelaars betekent deze uitspraak dat zij voortaan zorgvuldiger moeten onderbouwen dat intern salderen daadwerkelijk werkt. Dit vraagt om:

• Feitelijke controle: niet uitgaan van theoretische maxima, maar van de werkelijke situatie ter plaatse.
• Transparante onderbouwing: duidelijk maken in de plantoelichting hoe en wanneer de vermindering van stikstof plaatsvindt.

Er moet verzekerd zijn dat de oorspronkelijk situatie (de referentiesituatie) daadwerkelijk wordt beëindigd of gewijzigd en niet opnieuw kan worden benut, zodat dubbele inzet van de referentiesituatie wordt voorkomen.

Voor belanghebbenden die bezwaar maken tegen nieuwe ontwikkelingen biedt deze uitspraak meer aanknopingspunten. Zij kunnen eisen dat de gemeente aantoont dat de beloofde stikstofvermindering ook echt zal optreden.

Conclusie

Met deze uitspraak zet de Raad van State een belangrijke stap richting een strenger en eenduidiger regime voor intern salderen. Gemeenten kunnen niet langer volstaan met papieren sommen; zij moeten aantonen dat de natuur er in de praktijk ook echt  op vooruitgaat. Dit maakt ruimtelijke planvorming complexer, maar draagt bij aan een betere bescherming van kwetsbare natuurgebieden.

Voor de praktijk is de boodschap helder: wie intern salderen wil toepassen, moet zorgen voor een solide feitelijke en juridische onderbouwing. Alleen dan kan een bestemmingsplan of omgevingsplan de toets der kritiek doorstaan.

Advies nodig?

De bestuursrechtadvocaten van Tanger Advocaten adviseren en procederen regelmatig over stikstof en ruimtelijke ordening. Heeft u vragen over de gevolgen van deze uitspraak voor uw bestemmingsplan of project, dan denken wij graag met u mee.