Intern salderen stikstofgevolgen

Wijziging toetsingskader intern salderen bij stikstofgevolgen en benodigde natuurvergunning: de gevolgen voor lopende en toekomstige bouwprojecten

Door: Romana le Roy

Intern salderen niet meer in de voortoets

Voorheen gold geen vergunningplicht wanneer met behulp van intern salderen werd vastgesteld dat geen sprake is van significante gevolgen voor nabijgelegen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Als gevolg van een koerswijziging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de zaken Rendac Son en Amercentrale van 18 december 2024 mag intern salderen echter niet meer worden meegenomen in de voortoets, dus bij de vraag of een natuurvergunning nodig is.

Intern salderen kan alleen nog als mitigerende maatregel in de passende beoordeling

Als significante gevolgen van een project niet kunnen worden uitgesloten, is een natuurvergunning vereist. Bij de beantwoording van de vraag of de natuurvergunning kan worden verleend volgt een passende beoordeling, waarin wordt onderzocht of het beschermde gebied wordt aangetast als gevolg van de bouwactiviteit. In die passende beoordeling mag de interne saldering weer wel worden betrokken, zij het als mitigerende maatregel, en onder voorwaarden die strenger zijn geworden.

Nieuwe toetsingskader direct van toepassing met terugwerkende kracht per 1 januari 2020

Het nieuwe toetsingskader is per direct van toepassing en heeft niet alleen gevolgen voor lopende en toekomstige vergunningsprocedures. De nieuwe regels gelden namelijk met terugwerkende kracht per 1 januari 2020. Daarmee heeft de gewijzigde rechtspraak tevens gevolgen voor alle bouwactiviteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zijn aangevangen, maar waarvoor eerder onder gebruikmaking van interne saldering geen natuurvergunning nodig was. Onder het nieuwe beoordelingskader is het niettemin bestaanbaar dat die activiteiten toch vergunningplichtig blijken te zijn.

Evenzeer dienen de al (op korte termijn) ingeplande te realiseren bouwplannen waarvoor eerder geen natuurvergunning vereist was, opnieuw beoordeeld te worden.

Overgangsperiode

Voor bouwactiviteiten die fysiek zijn aangevangen tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025, wordt een overgangsperiode gehanteerd tot 1 januari 2030. In die periode kan het werk worden voortgezet terwijl de provincie niet handhavend mag optreden. Deze periode kan de initiatiefnemer benutten om te bezien of een natuurvergunning alsnog benodigd is of dat de activiteiten mogelijk moeten worden aangepast.

Wat interne saldering inhoudt  

Wanneer een nieuwe (bouw)activiteit stikstofneerslag veroorzaakt op een Natura 2000-gebied, kunnen die gevolgen worden weggestreept tegen de stikstof die het oude vergunde project op die locatie al had of had mogen hebben (de referentiesituatie).

Denk daarbij aan bouwplannen als sloop- en nieuwbouw, verduurzaming, renovaties en/of transformaties van bestaande gebouwen waarbij dat kan spelen. Het gaat dan om het verrekenen van de al eerder toegestane stikstofdepositie met de stikstofdepositie die door de nieuwe beoogde activiteit wordt veroorzaakt.

Weliswaar is intern salderen in een passende beoordeling mogelijk, maar onder strengere voorwaarden, zoals bij extern salderen

Als aangegeven behoefde er tot 2025 geen natuurvergunning te worden aangevraagd wanneer – uit  de voortoets bleek dat – de stikstofdepositie in de nieuwe situatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Gedachte daarachter is dat dan geen extra schade aan de natuur wordt toegebracht.

Onder het nieuwe toetsingskader mag bij de beoordeling of een vergunning kan worden verleend, wel gebruik worden gemaakt van intern salderen. Dat wordt echter gezien als een mitigerende maatregel waardoor de mogelijkheden wat beperkter zijn.

In het kort komt het er op neer dat vrijwel dezelfde voorwaarden worden gehanteerd als bij extern salderen. Extern salderen is het gebruik maken van de stikstofruimte van een activiteit op een andere locatie die (gedeeltelijk) stopt. Daarbij is het additionaliteitsvereiste van toepassing, hetgeen inhoudt dat stikstofruimte pas mag worden ingezet voor de nieuwe activiteit als die ruimte niet nodig is voor het herstel van de natuur.

Concreet betekent dit dat intern salderen in beginsel alleen is toegestaan wanneer aangetoond wordt dat de (onbenutte) stikstofruimte van een bestaande activiteit die de initiatiefnemer wenst te veranderen, niet nodig is voor natuurherstel.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Voor nieuwe projecten moet objectief worden vastgesteld – de voortoets – of de (bouw)activiteit significante gevolgen heeft voor een als Natura 2000 aangewezen gebied. Hierbij mag dus geen gebruik meer worden gemaakt van een eventuele mogelijkheid tot interne saldering. Dit betekent dat in de voortoets alleen nog wordt gekeken naar de specifieke gevolgen van de betreffende beoogde activiteit. De referentiesituatie doet er in die (voor)fase dan ook niet meer toe.

Wanneer deze significante gevolgen niet objectief kunnen worden uitgesloten, dient een natuurvergunning te worden aangevraagd. Bij de passende beoordeling die daarna plaatsvindt, kan de referentiesituatie wel weer een rol spelen.

Wanneer geen sprake is van objectief vast te stellen significante gevolgen als gevolg van het project, behoeft geen natuurvergunning te worden aangevraagd. Dat geldt ook wanneer sprake is van een reeds verleende natuurvergunning die inmiddels onherroepelijk is geworden.

Bouwplannen waarbij gedurende de periode 2020 tot 2025 onder gebruikmaking van interne saldering in de voortoets (i) geen natuurvergunning is aangevraagd of (ii) waar sprake is van een positieve weigering, dienen opnieuw op vergunningplicht te worden beoordeeld. De volgende situaties doen zich dan voor:

• indien geen sprake is van objectief vast te stellen significante gevolgen als gevolg van het project, hoeft geen natuurvergunning te worden aangevraagd;
• indien daar wel sprake van is, dient er alsnog een natuurvergunning te worden aangevraagd.

Voor bouwplannen waarvan de activiteiten reeds fysiek zijn aangevangen in de periode vanaf 1 januari 2020 tot 1 januari 2025, geldt een overgangsperiode vanaf 1 januari 2025 tot 1 januari 2030. Gedurende deze overgangsperiode zal er niet (actief) worden gehandhaafd bij voortzetting van activiteiten zonder natuurvergunning, en krijgen de initiatiefnemers de gelegenheid zaken op orde te brengen.

In het geval echter dat de initiatiefnemer onder gebruikmaking van interne saldering meende niet vergunningplichtig te zijn, maar waarbij de activiteiten niet reeds fysiek voor 2025 zijn gestart, kan a contrario worden geredeneerd dat die er eerst voor zal moeten zorgen dat alles op orde is voordat tot realisatie van het bouwplan wordt overgegaan. Anders loopt hij het kennelijke risico dat een last onder dwangsom of bouwstop kan worden opgelegd.

Het voorgaande houdt in dat in die gevallen rekening moet worden gehouden met substantiële vertragingen, hogere kosten en schade als gevolg hiervan.

Voorts kan de vraag worden gesteld wat de consequenties zijn wanneer blijkt dat een natuurvergunning toch niet afgegeven kan worden of dat activiteiten niet conform het beoogde bouwplan kunnen of konden worden uitgevoerd.

Wat gebeurt er in dat geval bijvoorbeeld met reeds gerealiseerde woningbouw? Woningen die misschien zelfs wel al in gebruik genomen zijn maar waarbij er achteraf bezien zonder de benodigde vergunning is gebouwd en/of niet wordt voldaan aan de (strengere) voorwaarden.

Een dergelijke vraag kan ook worden opgeworpen in de situatie waarin bouwplannen op het punt staan  om binnen afzienbare tijd gerealiseerd te worden. Waarbij al de nodige forse investeringen zijn gedaan en de omgevingsvergunning al is verleend (of slechts nog een kwestie van tijd is). De initiatiefnemer mocht er gerechtvaardigd op vertrouwen dat geen natuurvergunning vereist was. Behalve de evident op te lopen vertragingen en schade van dien, bestaat ook in die gevallen het risico dat eventueel geen vergunning wordt verleend of dat activiteiten moeten worden aangepast. Het project dient niettemin evengoed op de afgesproken datum in de afgesproken omvang (het bouwplan) te worden opgeleverd.

In die specifieke gevallen kan het gewijzigde beoordelingskader aldus behoorlijk gaan wringen.

Nu het gaat om wijzigingen in aanpak als gevolg van zeer recente rechtspraak, kunnen de gevolgen voor de praktijk nog niet volledig en/of met zekerheid in kaart gebracht worden. Totdat de overheid hier meer duidelijk over schept zal de bouw – van bijvoorbeeld woningen – evenwel behoorlijk onder druk komen te staan.

Heeft u vragen over uw mogelijkheden en positie? Neemt u dan gerust vrijblijvend contact met ons op.

Romana le Roy