Alles over planregels en bestemmingsplannen.

Uitleg planregels

Elke burger heeft op enig moment wel eens te maken met de gemeente en bestemmingsplannen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer u iets wilt bouwen of ergens een onderneming wilt starten. Door middel van bestemmingsplannen maakt de planwetgever (de gemeenteraad) een indeling van welk gebruik waar is toegestaan. Dit doet de planwetgever door bepaalde gronden een bestemming te geven (bijvoorbeeld wonen of bedrijf). In de planregels neemt de planwetgever bouw- en gebruiksregels op. Het moet op deze manier voor een ieder duidelijk zijn wat wél en niet kan op een bepaalde locatie. Dat komt omdat een bestemmingsplan voor een ieder bindend is en derhalve ook voldoende rechtszekerheid moet bieden.

Anderzijds wil een gemeente soms flexibel blijven door algemene gebruiksregels te geven. Reden waarom het kan voorkomen dat een bestemmingsplan onduidelijkheden bevat. Wij geven u enkele richtlijnen hoe een (onduidelijke) planregel of definitie in een planregel dient te worden uitgelegd.

Letterlijke uitleg

Voor de uitleg van planregels heeft de hoogste bestuursrechter (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) een rangorde voorgeschreven. Het uitgangpunt is dat de gemeente als planwetgever een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het aanwijzen van bestemmingen en regels. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter dient een planregel omwille van de rechtszekerheid zo veel mogelijk letterlijk worden uitgelegd (ECLI:NL:RVS:2020:211). Het uitgangspunt is dat de bestemming volgens de plankaart (de planverbeelding) en de letterlijke tekst van de planregels leidend zijn (ECLI:NL:RVS:2019:4006). Aansluiting dient dus te worden gezocht bij een zuiver taalkundige uitleg van de planregels.

Wanneer de definitie van een begrip bij de planregels ontbreekt en zodoende van de letterlijke tekst kan worden uitgegaan, dan zal het begrip nader moeten worden uitgelegd. Bij de uitleg kan er aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Hierbij kan worden uitgegaan van het Van Dale woordenboek (ECLI:NL:RVS:2022:2307). Mocht er een Engelstalig begrip worden gebruikt, dan verwijst de hoogste bestuursrechter alsnog naar het Van Dale woordenboek voor de Nederlandse definitie van dat woord (ECLI:NL:RVS:2015:2833 en ECLI:NL:RBAMS:2017:5556). Overigens trekt de hoogste bestuursrechter bij het gebruik van een woordenboek een grens. Het begrip mag niet dusdanig algemeen zijn, dat het te onduidelijk wordt om te bepalen wat onder een bepaald begrip moet worden begrepen en verstaan (ECLI:NL:RVS:2016:2345).

Tot slot kan er bij de uitleg van een niet gedefinieerd begrip aansluiting worden gezocht bij de betekenis van een begrip zoals dat wordt gegeven in relevante wet- en regelgeving (ECLI:NL:RVS:2016:2651).

Redelijke uitleg

Mocht een letterlijke uitleg van een begrip, het normale spraakgebruik van een begrip, ofwel betekenis van een begrip in relevante wet- en regelgeving geen uitkomst bieden bij de uitleg van een begrip, dan kan er doorslaggevende betekenis worden gegeven aan de bedoeling van de planwetgever. In de rechtspraak wordt de bedoeling van de planwetgever vaak geduid als een redelijke uitleg van een begrip.

Het systeem van de planregels kan duidelijkheid geven over de uitleg van een niet gedefinieerd begrip. Het gaat dan om de samenhang tussen de regels. Een voorbeeld daarvan is dat er een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen. Een afwijkingsbevoegdheid is een bevoegdheid voor het College van B&W om voor een bepaald strijdig gebruik een omgevingsvergunning te verlenen. De aanwezigheid van een afwijkingsbevoegdheid voor een bepaald gebruik impliceert dat dit gebruik op basis van de planregels niet is toegestaan. Immers, anders zou er geen afwijkingsbevoegdheid zijn opgenomen. De systematiek van de planregels brengt in een dergelijk geval met zich mee dat het gebruik waarvoor een afwijkingsbevoegdheid is verleend wordt gekwalificeerd als een strijdig gebruik.

Ook is het in uitzonderlijke gevallen mogelijk dat er doorslaggevende betekenis wordt gegeven aan de inhoud van de plantoelichting. Uitleg van een begrip op basis van de plantoelichting is uitzonderlijk. Dat komt omdat de plantoelichting geen onderdeel vormt van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan. De plantoelichting is daarom niet verbindend. De plantoelichting wordt daarom als laatste redmiddel beschouwd om een niet gedefinieerd begrip ofwel om een onduidelijke planregel uit te leggen (zie ECLI:NL:RVS:2019:4006).

Vragen? Neem contact met ons op!

Heeft u vragen over bestemmingsplannen, het omgevingsrecht of andere vragen over andere bestuursrechtelijke onderwerpen? Neemt u dan contact op met mr. F.W. Horstman