Verschoonbare termijnoverschrijding in het bestuursrecht

Artikel 6:11 Awb bepaalt dat een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijk is, tenzij niet redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Er bestaan dus bijzondere omstandigheden die een geldig excuus kunnen vormen voor het te laat indienen van een bezwaar- of beroepsschrift.

Indien de burger geen verwijt treft (een verschoonbare termijnoverschrijding), dan geldt de zogenaamde twee-weken-extraregel. Deze regel houdt in dat de burger een extra twee weken krijgt nadat hij na de termijnoverschrijding met het besluit bekend is geraakt. Wacht hij langer, dan is zijn bezwaar- of beroep niet-ontvankelijk (zie bijv. ECLI:NL:RVS:2020:786).

Bijzondere omstandigheden om de extra termijn van twee weken te krijgen werden in het verleden nauwelijks gehonoreerd door de bestuursrechter. Wie te laat opkwam tegen een besluit van een bestuursorgaan werd in beginsel niet-ontvankelijk verklaard (een bezwaar of beroep wordt dan niet inhoudelijk beoordeeld). En zeker indien de twee-weken-extraregel was overschreden.

De strikte lijn van artikel 6:11 Awb die door de hoogste bestuursrechters werd gehanteerd kreeg al jaren veel kritiek van rechtswetenschappers, politici en de maatschappij. Er was behoefte aan meer empathie voor de rechtszoekende. Het lijkt er nu op dat deze kritiek gehoor heeft gekregen. In een tweetal recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste bestuursrechter en hierna: de Afdeling), van 20 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1144) en 26 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1239) lijkt de Afdeling een minder harde lijn te hebben geformuleerd.

In een recente uitspraak van de hoogste bestuursrechter (ECLI:NL:RVS:2022:1144) werd geoordeeld dat een belanghebbende in beginsel bezwaar moet maken binnen twee weken nadat hij op de hoogte was dan wel kon zijn van het hem nadelige besluit. In rechtsoverweging 3.2 overweegt de Afdeling het volgende: ‘Een belanghebbende, niet zijnde de aanvrager, die met het nemen van een besluit niet bekend was en ook redelijkerwijs niet bekend kon zijn, is in ieder geval niet verwijtbaar te laat met het maken van bezwaar of instellen van beroep als hij dat doet binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen dat zijn belangen kan raken.’ Met deze bewoording wekt de Afdeling de suggestie dat er ook omstandigheden kunnen zijn die maken dat de overschrijding van zelfs de twee-weken-extraregel niet hoeft te leiden tot niet-ontvankelijkheid.

In een andere uitspraak van de hoogste bestuursrechter (ECLI:NL:RVS:2022:1239) voegde de Afdeling daar in rechtsoverweging 8.3 aan toe dat, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, ook later bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld, indien dit niet als verwijtbaar te laat wordt aangemerkt. Het lijkt erop dat de twee-weken-extraregel daarmee is komen te vervallen en dat er ook later bezwaar of beroep kan worden ingesteld, mits deze overschrijding als niet verwijtbaar wordt gekwalificeerd.

Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (een andere hoge bestuursrechter) lijkt deze lijn ook te hebben overgenomen, zo blijkt uit de hierna weergegeven uitspraken (ECLI:NL:CBBL2022:299 en ECLI:NL:CBB:2022:204). Onduidelijk is of ook de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) deze lijn overneemt.

Onze conclusie is dat de termijnoverschrijding van bezwaar of beroep mogelijk in de toekomst minder streng zal worden getoetst aan de tweewekenregel. Wij verwachten niet dat dit zal leiden tot een enorme verruiming van verschoonbare termijnoverschrijding. Immers, de twee-weken-extraregel blijft het uitgangspunt, waarvan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. Uit de beschikbare jurisprudentie wordt helaas niet duidelijk welke omstandigheden tot een afwijking beoordeling van de bestuursrechter leidt. Gelet op de strenge toepassing van de tweewekenregel in het verleden, is het onze verwachting dat verschoonbare termijnoverschrijding met terughoudendheid zal worden toegepast door een bestuursrechter. Dat komt omdat het rechtszekerheidsbeginsel een belangrijk beginsel is in het bestuursrechter. Zeker als in een procedure de belangen van derden spelen. Ons inziens moet er echt wat aan de hand zijn wil een overschrijding van de twee weken nog verschoonbaar zijn. De tijd zal het leren.